08.07.2016
Vergabe von Planungsleistungen nach der VgV 2016
Die Vergabe von Architekten- und Ingenieurleistungen war bislang in der VOF gesondert geregelt und ausschließlich dem Verhandlungsverfahren unterworfen. Voraussetzung für diese Sonderbehandlung war, dass die Lösung der Aufgabe vorab nicht hinreichend und erschöpfend beschreibbar war. Es muss sich um kreative Leistungen handeln, die sich der dem einfachen Angebotsvergleich entziehen, weil die Leistungen nicht gegenständlich sind und unmittelbar dem Preis gegenübergestellt werden können.
Dies wird für die Leistungen der Architekten und Ingenieure regelmäßig, wenn auch nicht ausnahmslos, angenommen. Für Architekten- und Ingenieurleistungen ist ein eigenständiger Abschnitt der VgV (Abschnitt 6, §§ 73 ff.) geschaffen worden. Dieser Abschnitt gilt ergänzend zu den übrigen Regelungen der VgV. § 73 Abs. 1 VgV grenzt den Anwendungsbereich des Abschnitts 6 wie die VOF derart ein, dass er nur für solche Architekten- und Ingenieurleistungen anzuwenden, deren Gegenstand eine Aufgabe ist, deren Lösung vorab nicht eindeutig und erschöpfend beschrieben werden kann.
Verhandlungsverfahren
§ 74 VgV ordnet ausdrücklich an, dass Planungsleistungen im Regelfall im Verhandlungsverfahren bzw. im Wettbewerblichen Dialog vergeben werden. Dies folgt aus dem Anwendungsbereich des Abschnitts 6, in dem ein offenes oder nichtoffenes Verfahren nicht möglich wäre. Allerdings ist die Regelung auch überflüssig, weil nach § 14 Abs. 3 Nr. 2 VgV bei konzeptionellen Leistungen ohnehin das Verhandlungsverfahren möglich ist.
Das Verhandlungsverfahren ist in § 17 VgV erheblich präziser als bisher geregelt. Nach wie vor gibt es zum einen das Verfahren mit Teilnahmewettbewerb, an dem sich alle interessierten Unternehmen beteiligen können. Der Auftraggeber prüft anhand der mit dem Teilnahmeantrag eingereichten Unterlagen die Eignung. Nur geeignete Unternehmer dürfen in den nächsten Verfahrensabschnitt übernommen werden. Grundsätzlich müssen alle geeigneten Unternehmen aufgefordert werden, wenn nicht der Auftraggeber – das dürfte der Regelfall sein – das Verfahren nach § 51 VgV zur Begrenzung der Anzahl der Bewerber wählt. In einem solchen Fall kann der Auftraggeber nur bei Planungsleistungen ein Losverfahren um den „letzten freien Platz“ vorsehen, § 75 Abs. 6 VgV. Die ausgewählten Bewerber werden zur Abgabe eines Erstangebots aufgefordert.
Im Ausnahmefall des Verhandlungsverfahrens ohne Teilnahmewettbewerb (§ 14 Abs. 4 VgV, die Ausnahmegründe haben sich gegenüber der VOF im wesentlichen nicht geändert) werden unmittelbar Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert.
Als erster Verfahrensschritt auf der zweiten Stufe steht die Einreichung eines Angebots. Dies ist eine Veränderung gegenüber der VOF; bisher konnte unmittelbar verhandelt und danach zur Angebotsabgabe aufgefordert werden. Allerdings war die Aufforderung zur Abgabe eines Honorarangebots vor dem Verhandlungstermin nicht selten.
Neu ist die Vorgabe einer Frist für die Erstangebote von 30 Tagen. Auftraggeber (mit Ausnahme oberster Bundesbehörden) können aber abweichend davon die Angebotsfrist mit den Bewerbern vereinbaren; kommt eine solche nicht zustande, ist eine Frist von 10 Tagen vorgesehen.
Über die Erstangebote und die Folgeangebote wird mit dem Ziel verhandelt, die Angebote inhaltlich zu verbessern. Wie bisher darf über den gesamten Angebotsinhalt verhandelt werden, auch über Preise (allerdings nur im Rahmen der HOAI), jedoch ausdrücklich nicht über die in den Vergabeunterlagen genannten Zuschlagskriterien und Mindestbedingungen.
Beabsichtigt der Auftraggeber, die Verhandlungen abzuschließen (weil aus seiner Sicht das Optimum erzielt ist), sind die Bieter darüber zu unterrichten. Es ist eine Frist für die Einreichung neuer oder überarbeiteter Angebote festzulegen. Über diese endgültigen Angebote darf nicht mehr verhandelt werden, sondern auf ihrer Grundlage ist anhand der bekanntgegebenen Zuschlagskriterien die Auftragsentscheidung zu treffen.
Der Auftraggeber kann, wenn er dies in der Auftragsbekanntmachung vorbehalten hat, auf der Grundlage der Erstangebote den Zuschlag erteilen, ohne in Verhandlungen einzutreten. Im Falle von Architekten- und Ingenieuraufträgen wird dies generell nicht möglich sein, da ex definitione ein Zuschlag allein auf das wirtschaftlichste Angebot nicht möglich ist. Ausnahmsweise kann eine derartige Verfahrensweise gedacht werden, wenn aufgrund eines Planungswettbewerbs mit den Gewinnern ein Verhandlungsverfahren durchgeführt wird, wenn letztlich nur noch der Preis entscheiden soll, weil die Leistung inhaltlich im Wettbewerb ja bereits spezifiziert und bewertet worden ist. Aber selbst das erscheint in den meisten Fällen nicht sinnvoll.
Auch nach neuem Recht kann das Verhandlungsverfahren in verschiedenen Phasen abgewickelt werden, um die Zahl der Angebote zu reduzieren (§ 17 Abs. 12 VgV).
Eignung der Bewerber
Ein Problem, das sich speziell bei Vergabeverfahren über Planungsleistungen stellte, war die Abgrenzung von Eignungs- und Zuschlagskriterien. Eignungskriterien sollen die Erfahrung, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Bieters belegen: Insbesondere durch Verweis auf bereits erbrachte Leistungen (Referenzen) und die personelle und sachliche Ausstattung soll geprüft werden, ob der Bieter überhaupt in der Lage ist, den Auftrag auszuführen. Die Zuschlagskriterien dagegen betreffen die Qualität der auszuführenden Leistung. Einig war man sich darüber, dass grundsätzlich strikte zwischen diesen beiden Entscheidungsgesichtspunkten getrennt werden musste („kein Mehr an Eignung“): Wer in die zweite Verfahrensstufe geladen war, hatte seine Eignung hinreichend und grundsätzlich abschließend belegt; weitere Erwägungen und Bewertungen dazu waren nicht zulässig.
Zugleich wurde angenommen, dass sich diese strikte Trennung bei Planungsaufträgen nicht durchhalten lasse, da die Qualifikation des eingesetzten Personals durchaus für die Prognoseentscheidung darüber, welcher Bieter die beste Leistung erwarten lasse, relevant sei. Erst allmählich und nicht unbestritten hat sich in der Rechtsprechung die Ansicht durchgesetzt, dass die Berücksichtigung der Kompetenz der Mitarbeiter kein Eignungskriterium darstellt, wenn sie nicht allgemein die Eignung des Bieters belegen soll, sondern im Hinblick auf die Qualität der Ausführung bewertet wird.
Nunmehr ist in § 58 Abs. 2 Nr. 2 VgV ausdrücklich klargestellt, dass Organisation, Qualifikation und Erfahrung des mit der Ausführung des Auftrags betrauten Personals als Zuschlagskriterien zulässig sind, wenn die Qualität des eingesetzten Personals erheblichen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung haben kann. Allerdings darf keine Doppelbewertung erfolgen; Gesichtspunkte die bei der Eignungsentscheidung bereits eine Rolle gespielt haben, dürfen als Zuschlagskriterium nicht mehr zum Tragen kommen.
Nach § 20 Abs. 2 VOF war die Präsentation von Referenzobjekten zulässig. Diese war der Auftragsentscheidung zugeordnet, weil die Präsentation nicht dazu dienen sollte, (rückwärtsgewandt) die Eignung darzulegen, sondern die Herangehensweise an die zu beauftragende Leistung, woraus auf die Qualität der Leistungserbringung geschlossen werden konnte. § 75 Abs. 5 VgV ordnet die Präsentation von Referenzobjekten nunmehr der Eignungsprüfung zu, wobei sich die Frage stellt, was Referenzobjekte neben den Referenzen nach § 46 Abs. 3 Nr. 1 VgV für eine Bedeutung haben sollen und wie sich die „Präsentation“ von der Vorlage von Referenzen unterscheidet. In diesem Zusammenhang ist nunmehr ausdrücklich geregelt, dass die vorgelegten Referenzen dem zu planenden Objekt vergleichbar sein müssen, es für die Vergleichbarkeit in der Regel aber nicht darauf ankommt, ob der Bewerber bereits Objekte derselben Nutzungsart geplant oder realisiert hat. Soll dies im Einzelfall entscheidend sein, muss dies ausdrücklich angegeben und müssen die Gründe dafür dokumentiert werden.
Zuschlag
Ausdrücklich wird hervorgehoben, dass Architekten- und Ingenieurleistungen im Leistungswettbewerb vergeben werden, § 76 Abs. 1 Satz 1 VgV. Den Gegensatz dazu bildet der (reine) Preiswettbewerb. Der Preis darf also nicht das alleinige und auch nicht das maßgebliche Zuschlagskriterium sein. Dies ergibt sich im Grunde aus dem Anwendungsbereich des 6. Abschnitts. Wenn der Preis das alleinige Kriterium sein könnte, müsste es sich um eine hinsichtlich der Lösung beschreibbare Aufgabenstellung handeln, die keine kreativen Erwartungen stellt.